北京市生活垃圾分类政策工具选择的理论实践创新与完善建议

2021年10月15日 By

:一、北京市生活垃圾分类取得阶段性重大成效

在对生活垃圾分类管理长期的研究过程中,我们认识到分类难度比较大,主要表现在以下几个方面。第一,管理对象很多,而且多元化,不管是社区还是单位,最终都是要落实到每个人。每个人都是分类责任人。对象很多,意味着差异性大,如何有效管理难度较大。第二,垃圾种类较多,比如厨余、有害垃圾,4+2全品类等,每一类的分类收集、清运及处置都不一样,垃圾分类之后的处理渠道并不统一明确。第三,垃圾分类是系统性非常强的工作,居民的垃圾分类投放,涉及基层治理,也涉及硬件和软件建设。所以垃圾分类虽然是关键小事,但是管理难度并不小。

在这样的背景下,北京市在分出厨余垃圾、降低其他垃圾末端处置量、提高垃圾资源化利用率方面成效显著。根据北京市城市管理委员会统计数据,2021年2月,全市家庭厨余垃圾分出量达3541吨/日,是2020年4月《北京市生活垃圾管理条例》实施前的12.4倍;家庭厨余垃圾分出率达19.61%,是实施前的 6.0倍;其他垃圾的清运量降为 1.45万吨/日,比实施前减少0.73万吨/日,末端处置减量1/3;2020年12 月,生活垃圾资源利用率达35%。

二、生活垃圾分类政策工具选择的理论分析

北京市生活垃圾分类之所以能够取得这么大的成效,与政策工具的选择密不可分。我们按照直接管制的程度可以把环境政策工具分为三大类:第一,命令控制类,包括上级对下级的考核、政府对企业、对个人的监督执法检查。这种政策在生活垃圾分类管理领域中应该是很多的,因为它的确定性很强,见效快,但是对监管的要求也要高一些。

第二,经济激励类。这种政策中最常见的是增补贴、减税费,通过改变政策对象的成本收益从而改变行为,与命令控制类不同,它的特点是灵活性强,经济效率高,可能有收入效应(比如税费),并且可以持续改进效果。

第三,信息提供类。这类政策在北京市垃圾分类中得到了广泛的应用,如垃圾分类宣传、教育等。它的特点是政策制定和执行成本较低,但是行为转变完全靠自觉,靠意识转变,如果成功的话有比较好的长期效果。

三、三类政策工具在北京市生活垃圾分类管理中的应用

(一)命令控制工具

命令控制工具主要包括三个层面,第一个层面是政府内部上级对下级的考核,第二个层面是政府对企业、单位的监督检查,第三个层面是政府直接对居民的监督执法,表现为对个人违法行为的罚款。

北京市建立了垃圾分类管理责任人制度,经常对垃圾分类进行监督检查,并且对检查结果进行执法,命令控制的手段在垃圾分类中起了主导作用。但这种手段针对个人作用比较有限,特别是在分类违法行为处罚过程中,判定依据不是那么清晰。因为垃圾种类很多,不容易判断,判定依据或者判定成本比较高,可能会引起如公平性和罚款金额是否合理等问题。不仅如此,我们在调查过程中也发现,物业企业在社区是服务性企业,没有执法权,所以对社区居民束性没有那么强,这也是物业企业承受了较大压力的原因。

(二)信息提供工具

信息提供工具的特点是面向个人,促进源头分类和减量,北京市在信息提供上做了大量工作,比如,上门宣传、海报、公益广告及分类知识进校园等,这些宣传教育在促进垃圾分类中起到了重要的辅助作用,是很有成效的。我们针对两个中心城区的六个小区进行了随机入户调查,小区总人数4026户,抽样比例为 20%。调查结果显示,在居民了解垃圾分类信息的渠道中,排名第一的是社区宣传,形式主要为张贴海报标语及发放宣传资料。超过80%的居民是从社区宣传中了解的信息。相对于单位宣传而言,社区宣传力度更大,是当前垃圾分类宣传的主阵地。排名第二、第三的分别是浏览器和微博微信。虽然居民能够从多种渠道获取信息,但是居民对垃圾分类的信息还存在一些认知偏差,比如,认为垃圾吨处理成本低于100元的大概占三分之一,认为在100元到 300元之间的占四分之一。实际上,处理成本到底是多少目前还没有统一的说法,但是根据我们的研究是大于300元的。这种信息偏差不利于垃圾分类的转变,也不利于配套政策的推行。

(三)经济激励工具

经济激励工具主要包括两类:垃圾处理收费和可回收物收益。垃圾处理收费作为环境税费有两大功能:一是行为调节功能,通过收费,促进减量;二是收入功能,通过收费为财政带来收入。但是这两个功能是不能兼容的,如果减量之后费率不变,收入就降低了,所以我们在政策设计的时候,首先要确定首要功能。

对于北京市来说,垃圾处理需求比较大,减量化需求比较迫切,加上财政实力比较好,因此我们认为垃圾处理收费政策的首要目的是行为调节。在这种情况下,应选择能促进垃圾减量和分类的适当收费模式,比如分类计价或计量收费等,使得缴费量跟垃圾的减量和分类效果挂钩。而定额收费模式只具有收入功能,跟垃圾的产生量没有关系,不具备行为调节功能,即便提高费率也依然不具备。

费率怎么确定是一个核心的问题。全成本定价要格外慎重,因为它背后的原理是公共服务市场化。公共服务要不要市场化,是非常综合的问题,不仅仅是经济效益的问题,还涉及公众接受度、宏观税赋、税收的分成,以及财政结构等,非常复杂。现阶段最好是采取居民和政府共同承担的模式。在承担比例上,要考虑居民的接受度,尽量把费率降低一些,选择一种居民可接受、减量化效果显著、降低垃圾处置社会总成本的最优费率。

可回收物收益这种政策工具,可以通过对居民源头分类提供经济激励,补偿居民垃圾处理的费用支出,并为居民带来收益。它主要通过两种途径来达到目标,一是用高价值回收物利润补贴低价值可回收物,二是政府可考虑对回收企业进行补贴。政府需跟踪监测每种可回收物的物质流及价值流,这对于制定补贴来说十分重要。

四、结论及建议

基于长期对生活垃圾分类管理的研究及分析,我们得出的结论是,北京市生活垃圾分类取得了阶段性重大成效,其中命令控制型政策工具起到了关键作用。为了更好地完善垃圾分类管理,我们对下一阶段北京市垃圾分类的政策工具选择提出以下几点建议。

(一)继续发挥命令控制手段的核心作用

在下一阶段的垃圾分类管理中,依然要坚持命令控制手段的核心作用,发挥该手段确定性强、见效时间快的优势,从而保证垃圾分类管理的下限。除此之外,应提升执法部门的执法水平,降低判定成本,确定分类效果的判定标准,尽量避免在执法过程中可能存在的公平性问题。

(二)发挥信息提供工具的优势,增强信息提供的针对性

在信息提供工具方面,应发挥其长远效果好的特点,加强宣传,为居民提供正确、全面、及时的垃圾分类知识,从而改变居民的意识及行为,为垃圾分类深入居民生活奠定基础。不仅如此,政府部门还可以增加信息提供的针对性,特别是增加处理成本信息,让居民有针对性地了解垃圾分类知识。

(三)研究成本分担机制,加强可回收物的监测和统计

在经济激励上,建议研究由政府与居民共同承担的成本分担机制。充分考虑居民的接受度,先在部分社区进行分类计价、计量收费试点,再逐步在所有社区推进。除此之外,加强可回收物的监测和统计,制定低价值可回收物回收支持政策,建立便捷化的资源回收体系,更好地为居民源头分类提供经济激励。

总之,为了更好地落实垃圾分类工作,需要更好地发挥信息提供、经济激励对命令控制型政策的支撑作用,通过政策组合引导源头分类,形成完善的垃圾分类长效机制,促进居民分类习惯的普遍养成。

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